POSTANOWIENIE
z dnia 20 listopada 2008 r.
Sygn. akt P 18/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 listopada 2008 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, czy:
1) § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.), w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu powszechnego, jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia, powołanego w punkcie 1, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117) w związku z art. 91 § 1 i 1b ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. nie uwzględniają faktu obniżenia stopy procentowej składki rentowej stosownie do treści art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 792), są zgodne z art. 2 i art. 32 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji;
4) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.) oraz art. 91 § 1 i 1b ustawy powołanej w pkt 2 w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustaw z 25 stycznia 2007 r. i 23 stycznia 2008 r. powołanych w punkcie 3, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę do ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają – po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji;
5) art. 16 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 2007 r., art. 16 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2008 r., powołanych w pkt 3, i § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim osłabiają ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej, i w sposób sprzeczny z dobrem państwa polskiego budzą wątpliwości co do niezależności i bezstronności sędziego kraju Unii Europejskiej z uwagi na status materialny, wynikający z relatywnego obniżenia od 1 lipca 2007 r. wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych w stosunku do poziomu płac w państwowej sferze budżetowej i pozostający jednocześnie w rażącej dysproporcji do sytuacji dochodowej w innych zawodach prawniczych, są zgodne z art. 178 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.),
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. Postanowieniem z 4 marca 2008 r. (sygn. akt X P 150/08) Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym:
a) czy § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta) w części określającej stawki wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu powszechnego jest zgodny z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji z uwagi na kształtowanie w regulacji podustawowej wysokości wydatków publicznych w postaci wynagrodzeń sędziów, stanowiących instytucję ustrojową sądów,
b) czy art. 91 § 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 107, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w związku z § 2 rozporządzenia Prezydenta, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji z uwagi na brak precyzyjnego i szczegółowego zakresu upoważnienia ustawowego oraz swobodę Prezydenta w ustaleniu wysokości przeliczników, skutkującą niedoszacowaniem wskaźnika procentowego stawki podstawowej wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego do odpowiedniego i znaczącego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej i gospodarce narodowej, dokonanego od 1 lipca 2007 r. w następstwie powszechnego obniżenia składki rentowej,
c) czy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.) w związku z art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p., w zakresie, w jakim przy ustaleniu wysokości kwoty bazowej dla sędziów w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. nie uwzględniają faktu obniżenia stopy procentowej składki rentowej, stosownie do treści art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 792; dalej: ustawa zmieniająca system ubezpieczeń społecznych), stanowiącej w istocie powszechną, ustawową podwyżką wynagrodzeń dla wszystkich grup pracowników, którym od 1 stycznia 1999 r. również z mocy ustawy ubruttowiono przychody, są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz zasadą równości i niedyskryminacji wyrażoną, w art. 32 Konstytucji w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji,
d) czy art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej), art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych) oraz art. 91 § 1 i 1b p.u.s.p., w zakresie, w jakim w toku prac nad projektami ustawy budżetowej na rok 2007 oraz ustawy budżetowej na rok 2008, w składzie Trójstronnej Komisji negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego – pomijają po stronie partnerów społecznych – udział przedstawicieli sędziów, pozbawionych reprezentującej ich interesy organizacji związkowej, są zgodne z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji ze względu na naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa w latach 2007 i 2008,
e) czy art. 16 ust. 1 ustawy budżetowej na 2007 r., art. 16 ust. 1 ustawy budżetowej na 2008 r. i § 2 rozporządzenia Prezydenta kształtujące w latach 2007 i 2008 poziom wynagrodzenia sędziego sądu rejonowego, z pominięciem bardzo dobrych wskaźników ekonomicznych państwa polskiego oraz faktu istotnego obniżenia składki rentowej dla ogółu pracowników i związanego z tym znaczącego wzrostu przeciętnego i minimalnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, są zgodne z art. 178 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), w zakresie, w jakim osłabiają ustrojowy autorytet wymiaru sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej i w sposób sprzeczny z dobrem państwa polskiego budzą wątpliwości co do niezależności i bezstronności sędziego kraju Unii Europejskiej z uwagi na jego status materialny, wynikający z relatywnego obniżenia od 1 lipca 2007 r. wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych w stosunku do poziomu płac w państwowej sferze budżetowej i pozostający jednocześnie w rażącej dysproporcji do sytuacji dochodowej w innych zawodach prawniczych.
1.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku ze sprawą z powództwa z 12 lutego 2008 r. sędzi sądu powszechnego o zasądzenie określonych kwot (odpowiadających kwocie obniżonej stawki rentowej dla ogółu zatrudnionych) wraz z ustawowymi odsetkami tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za poszczególne miesiące od 1 sierpnia 2007 r. do 1 lutego 2008 r. Powódka wniosła także o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie tożsamym z pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu Sądu Rejonowego z 4 marca 2008 r.
Powódka 4 marca 2008 r., na podstawie art. 193 § 3 k.p.c., zmieniła żądanie pozwu w ten sposób, że wniosła o zasądzenie kwoty 4618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za pracę za styczeń 2008 r. oraz cofnęła powództwo w zakresie żądanych odsetek. Powódka ponownie wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, tym razem dotyczącym art. 91 § 1, 1b i 8 p.u.s.p. oraz § 2 rozporządzenia Prezydenta, wskazując, że „istotą roszczenia powoda obok żądania zasądzenia wskazanej kwoty jest zbadanie konstytucyjności przepisów regulujących wynagrodzenia sędziów”.
Postanowieniem z 7 marca 2008 r. Sąd Rejonowy wyłączył roszczenie powódki o zasądzenie kwoty 4618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za pracę za styczeń 2008 r. do odrębnego rozpoznania (sygn. akt X P 228/08).
W związku z powyższymi okolicznościami – ze względu na niejednoznaczne sformułowanie zmiany powództwa – przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do Sądu Rejonowego o wyjaśnienie, jaki jest przedmiot sprawy, w związku z którą Sąd Rejonowy wystąpił z pytaniem prawnym.
Sąd Rejonowy w piśmie z 12 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że powódka wystąpiła w piśmie z 4 marca 2008 r. (sygn. akt X P 150/08) z nowym roszczeniem obok roszczenia pierwszego, wnosząc dodatkowo o zasądzenie kwoty 4 618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za styczeń 2008 r. oraz cofnęła powództwo dotyczące odsetek. Po wyłączeniu tego roszczenia do odrębnego rozpoznania (sygn. akt X P 228/08) powódka w piśmie z 21 kwietnia 2008 r. cofnęła powództwo w zakresie kwoty 4618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za styczeń 2008 r., a więc postępowanie w tej sprawie sąd umorzył postanowieniem z 22 kwietnia 2008 r. Sąd stwierdził, że zakres przedmiotowy sprawy o sygn. akt X P 150/08 obejmuje pierwotne roszczenie powódki zawarte w pozwie z 12 lutego 2008 r.
1.2. Uzasadnienie pytania prawnego zostało oparte na następujących argumentach:
1.2.1. Sąd stwierdził, że uzasadnione wątpliwości konstytucyjne budzi fakt kształtowania w akcie podustawowym wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych w zakresie podstawowego i obligatoryjnego elementu uposażenia, jakim jest stawka wynagrodzenia zasadniczego. Stawka ta określa wielokrotność kwoty bazowej, od której ustalane jest wynagrodzenie zasadnicze każdego sędziego i determinuje skalę uzyskiwanych przez niego w danym roku wynagrodzeń. W myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji unormowanie ustroju sądów należy do materii ustawowej. Z kolei z zasady określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji wynika zakaz wkraczania w sferę kompetencji należących ekskluzywnie do każdej z władz. Kształtowanie systemu wynagrodzeń sędziów należy wyłącznie do kompetencji władzy ustawodawczej. Ponadto wszelkie kwestie związane z kształtowaniem wydatków publicznych wymagają – stosownie do art. 216 ust. 1 Konstytucji – regulacji ustawowej. Tym samym, skoro zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów stanowią istotny element ustroju sądów, to ustalanie przez Prezydenta wysokości podstawowego elementu wynagrodzenia każdego sędziego w akcie rangi niższej niż ustawa pozostaje – wedle oceny pytającego sądu – w kolizji z art. 10 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji.
Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że według Europejskiej karty ustawowych zasad dotyczących sędziów z 1998 r. w każdym kraju europejskim normy wewnętrzne, zawierające podstawowe zasady praw sędziów, powinny być zawarte w ustawach najwyższej rangi, a szczegółowe regulacje dotyczące stosowania tych zasad powinny być umieszczone w odpowiednich aktach prawnych.
1.2.2. Na ustawodawcy, który zamierza przekazać władzy wykonawczej kompetencje normodawcze w określonym zakresie, ciąży obowiązek ukształtowania upoważnienia w taki sposób, aby zapewnić macierzystej ustawie treściowy wpływ na akt będący realizacją tego upoważnienia, tak aby akt ten nie zmienił się w akt autonomiczny wobec ustawy. Upoważnienie musi zatem wskazywać nie tylko element podmiotowy (kto ma wydać akt wykonawczy), ale przede wszystkim przedmiotowy (co może być w nim uregulowane) i treściowy (jak ów przedmiot ma być unormowany). Każde rozporządzenie wydawane jest na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza, że winno być ono oparte na wyraźnym (a więc nie na domniemanym czy będącym wynikiem wykładni celowościowej), szczegółowym upoważnieniu i w zakresie w tym upoważnieniu określonym. Prócz niesprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane, nie może też być ono sprzeczne z normami konstytucyjnymi ani z żadnymi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię będącą jego przedmiotem.
Powyższe rozważania wskazują (zdaniem pytającego sądu) na niekonstytucyjny charakter unormowania zawartego w art. 91 § 8 p.u.s.p. ze względu na pozostawienie Prezydentowi nieograniczonej swobody kształtowania wysokości wynagrodzeń sędziowskich, ponieważ pozostałe normy art. 91 p.u.s.p. określają jedynie podstawę i metodę ustalania wynagrodzenia sędziów, a nie ograniczają go w wyznaczaniu wysokości tych wynagrodzeń przez przyjęcie wyższych lub niższych przeliczników. Wprawdzie ustalając stawkę kwoty bazowej Prezydent dokonuje adaptacji ustawowej regulacji ustroju sądów w zakresie wynagrodzeń sędziowskich do aktualnych warunków funkcjonowania budżetu państwa, ale ogólny i wręcz niedookreślony charakter kryteriów, zawartych w delegacji ujętej w art. 91 § 8 p.u.s.p., jednoznacznie wskazuje na konieczność ich sprecyzowania, a więc i konkretyzacji poprzez ustawodawstwo zwykłe.
1.2.3. Zdaniem Sądu Rejonowego, poczynając od 1 lipca 2007 r., doszło do istotnego przekroczenia granic swobody wyznaczonej przez Konstytucję dla prawodawcy w zakresie ustalenia poziomu wynagrodzeń sędziowskich, gdyż na skutek powszechnego obniżenia składki rentowej zachwiana została proporcja wysokości tych wynagrodzeń do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Niekonstytucyjne zaniechanie prawodawcy w przedmiocie podwyższenia wynagrodzeń dla sędziów, w stopniu adekwatnym do skali obniżki składki rentowej, jest również niezrozumiałe z uwagi na sytuację budżetową państwa i poprawę stanu finansów publicznych.
W związku z wprowadzeniem w 1999 r. nowego systemu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ustanowił powszechny i przymusowy obowiązek płatników składek podwyższenia ubezpieczonym, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), przychodu należnego im – po przeliczeniu – na dzień 1 stycznia 1999 r., w taki sposób, aby po potrąceniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe nie był on niższy niż przed przeliczeniem. Wykonanie tej operacji w stosunku do pracowników przybrało postać obowiązkowej i powszechnej podwyżki wynagrodzenia za pracę, należnego im 1 stycznia 1999 r., w taki sposób, aby został utrzymany jego dotychczasowy poziom (wysokość wynagrodzenia) po odliczeniu należnych składek na ubezpieczenia społeczne, których obowiązek opłacania spoczywa od 1 stycznia 1999 r. także na pracownikach, stosownie do wprowadzonych od tej daty nowych zasad finansowania ubezpieczeń społecznych. W celu niedopuszczenia do realnego obniżenia poziomu wynagrodzeń pracowniczych ustawodawca wprowadził wówczas mechanizm ubruttowienia wynagrodzeń za pracę o wartość składek, które powinni opłacać pracownicy.
Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wyłączyły expressis verbis sędziów z obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego i rentowego oraz chorobowego, które obejmują wszystkich pracowników z wyłączeniem prokuratorów (art. 6 ust. 1 pkt 1), co w 1999 r. wywołało falę pozwów sędziowskich o wyrównanie wynagrodzenia. Uchwałą Sądu Najwyższego z 11 września 2001 r. (sygn. akt III ZP 15/01, OSNP 2001, nr 24, poz. 707) usunięto wszelkie wątpliwości prawne w tym zakresie, przyjmując, że przysługujące 1 stycznia 1999 r. zasadnicze wynagrodzenia sędziów, od których, począwszy od 1 stycznia 1998 r., nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne (art. 781 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych; Dz. U. z 2004 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.), nie podlegały przeliczeniu (ubruttowieniu) na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1999 r. (z dnia 17 lutego 1999 r.; Dz. U. Nr 17, poz. 154) w związku z art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według SN zwolnienie wynagrodzeń sędziów z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne spowodowało, że w służbowych stosunkach pracy sędziów nie było 1 stycznia 1999 r. płatników składek, którzy byli na podstawie art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych adresatami obowiązku przeliczenia wynagrodzeń należnych sędziom 1 stycznia 1999 r. w taki sposób, aby po potrąceniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe nie było ono niższe niż przed przeliczeniem. Określony w tym przepisie mechanizm ubruttowienia przychodów stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne nie znajdował zastosowania do wynagrodzeń sędziów z uwagi na nieodprowadzanie składek na te ubezpieczenia od 1 stycznia 1998 r.
Od 1 lipca 2007 r. na mocy art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy zmieniającej system ubezpieczeń społecznych obniżono wysokość składki rentowej do 6% podstawy oraz zmieniono zasady jej ponoszenia w ten sposób, że ubezpieczony ponosi ją w wysokości 1,5% podstawy, a płatnik w wysokości 4,5%. To rozwiązanie obowiązuje ex lege od 1 stycznia 2008 r. W okresie przejściowym (tj. od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r.) stopa procentowa składki na ubezpieczenie rentowe wynosiła 10,00% podstawy wymiaru, przy czym składkę w wysokości 3,5% podstawy wymiaru finansowali z własnych środków ubezpieczeni, a składkę w wysokości 6,5% – płatnicy składek (art. 4 ustawy zmieniającej).
Głównym celem przeprowadzonej nowelizacji było – co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia projektu rządowego – podwyższenie płac netto pracowników, w szczególności w państwowej sferze budżetowej. Projektodawcy zdawali sobie sprawę, że zmniejszą się tym samym dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS). W związku z tym jednocześnie założono, że powstały na skutek obniżenia składki rentowej ubytek w dochodach FUS zostanie uzupełniony dotacją z budżetu państwa w odpowiedniej wysokości (zob. druk sejmowy nr 1725 z 9 maja 2007 r.).
Powyższa operacja stanowiła zatem powszechną podwyżkę wynagrodzeń pracowniczych realnie o 3% od 1 lipca 2007 r. i o 5% od 1 stycznia 2008 r. Ustawodawca przeprowadził bowiem w sposób równy dla wszystkich zatrudnionych operację automatycznego pomniejszania ubruttowionych w 1999 r. wynagrodzeń – z oczywistą korzyścią dla pracowników, zwłaszcza państwowej sfery budżetowej.
Okoliczność ta ma decydujące znaczenie przy ocenie konstytucyjności przepisów określających poziom zarobków sędziów, poczynając od 1 lipca 2007 r. Wskazuje bowiem na niezachowanie przez prawodawcę postulowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tendencji wzrostu wynagrodzeń sędziowskich, wyrażającej się w istocie niedoszacowaniem kwoty bazowej i stawek mnożnikowych, od których obliczane są wynagrodzenia sędziów.
W tym aspekcie, zauważa sąd pytający, według uzasadnienia projektu rządowego ustawy budżetowej na rok 2008. Polska znajduje się obecnie w fazie szybkiego wzrostu gospodarczego. Produkt krajowy brutto utrzymywał się w 2007 r. na wysokim poziomie 6,5%. Jednocześnie prognozy na 2008 r. wskazują tempo wzrostu PKB na poziomie 5,5%. Przewiduje się przy tym, że w latach 2007-2008 fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej może wzrosnąć realnie odpowiednio o 9,0% i 5,7%. Zakłada się również, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2008 r. wyniesie 2.843 zł, co oznacza 6,0% nominalny i 3,6% realny wzrost w stosunku do 2007 r. Powyższe wskaźniki nie korespondują z wprowadzoną od 1 stycznia 2008 r. podwyżką tylko o 2,3% w stosunku do stycznia 2006 r. (w latach 2006-2007 poziom uposażeń sędziów był niezmienny).
Należy przy tym dodać, że w 2008 r. kwota bazowa dla sędziów (1493,42 zł) stanowi jedynie 52% prognozowanego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (2843 zł) i 132,6% płacy minimalnej (1126 zł). Są to najgorsze wskaźniki w historii III RP.
W ciągu dziesięciu ostatnich lat przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej i płaca minimalna wzrosły ponad dwukrotnie, natomiast sztuczna kwota bazowa, od której naliczane jest wynagrodzenie sędziego, tylko o jedną trzecią. Powyższej oceny nie zmienia to, że w 2001 i 2005 r. nieznacznie, tj. o kilka punktów, podniesiono stawki mnożnikowe. Te obiektywne parametry wzmacniają tezę o niekonstytucyjności obecnych rozwiązań płacowych dla sędziów sądów powszechnych, pomimo zachodzących w ostatnich latach tendencji wzrostowych w gospodarce Polski.
1.2.4. Uwzględniając funkcje, charakter i zakres regulacji ujętej w art. 110 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i dotyczącej matematycznej operacji ubruttowienia wynagrodzeń, należy zauważyć, że wykazuje ona podobieństwo do funkcji, charakteru i zakresu regulacji ujętej w ustawie zmieniającej system ubezpieczeń społecznych dotyczącej obniżenia składki rentowej. W związku z tym objęcie dobrodziejstwem powszechnej podwyżki wynagrodzeń z tytułu obniżenia – kosztem dodatkowych wydatków budżetu państwa na FUS – składki rentowej przez ustawodawcę tylko pracowników, przy jednoczesnym zaniechaniu podwyżek dla sędziów, stanowi odmienne potraktowanie sytuacji podobnych i w efekcie oznacza naruszenie ogólnej konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Skutki reformy systemu ubezpieczeń społecznych i dobrej koniunktury gospodarczej powinny bowiem w równym stopniu objąć wszystkich i dlatego niezrekompensowanie sędziom w żaden sposób ustawowej podwyżki płac netto dla ogółu zatrudnionych, którym w 1999 r. „ubruttowiono” zarobki, stanowi również naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2000 r. (sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189) wynagrodzenia sędziowskie powinny wykazywać w dłuższym okresie nie mniejszą tendencję wzrostową niż przeciętne wynagrodzenie innych pracowników państwowej sfery budżetowej. Jest odwrotnie, co widać w strukturze płac innych grup zawodowych „budżetówki” w ostatnich latach. Najjaskrawiej przejawia się to we wzroście kwoty bazowej, na podstawie której ustalane są od 2008 r. wynagrodzenia nauczycieli. Kwota ta w 2007 r. wynosiła 1837,10 zł (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy budżetowej na 2007 r.), zaś od 1 stycznia 2008 r. wynosi 2074,15 zł (art. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2007 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela; Dz. U. Nr 247, poz. 1821). Jest to zatem wzrost ponad 10% w stosunku do poprzedniego roku, nie licząc podwyżki wynikającej z obniżenia składki rentowej.
Ustalone przez ustawodawcę kwoty bazowe wynagrodzeń sędziów na lata 2007 i 2008 i niezwiększenie stawek mnożnikowych przez Prezydenta oznaczają zaniechanie legislacyjne, powodujące niedoszacowanie poziomu płac sędziów sądów powszechnych, sprzeczne z art. 32, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 2 Konstytucji.
1.2.5. Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że w razie dokonania regulacji o niepełnym charakterze możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenie jej zgodności z zasadą równości. Co do aktu normatywnego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować.
O ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to gdy decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Jednym z takich wymagań jest nakaz poszanowania zasady równości, oznaczający m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów. Ustawodawca, kształtując płace sędziów od 1 lipca 2007 r., nie mógł działać w sposób arbitralny, musiał ustalenie zakresu regulacji podporządkować kryteriom zgodnym z Konstytucją. Tym samym, określając wysokość kwoty bazowej w ustawach budżetowych na 2007 r. i 2008 r., ustawodawca nie mógł działać arbitralnie, zwłaszcza że sędziowie nie mają żadnych przedstawicieli w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Sędziowie pozbawieni z mocy art. 178 ust. 3 Konstytucji prawa do członkostwa w związkach zawodowych nie mogą poprzez przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników w żaden sposób negocjować kwoty bazowej oraz wpływać na kształt swych wynagrodzeń – w przeciwieństwie do innych pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. Art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy Komisji Trójstronnej oraz art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych w toku prac nad projektami ustaw budżetowych w składzie partnerów społecznych w ramach Trójstronnej Komisji, negocjującej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń i kwoty bazowej w państwowej sferze budżetowej, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego sądu powszechnego, pomijają po stronie partnerów społecznych udział przedstawicieli sędziów. Tym samym z uwagi na art. 10 ust. 1, art. 32, art. 173 i art. 178 ust. 2 i 3 Konstytucji należy również rozważyć naruszenie zasady równowagi i współdziałania władz w procesie stanowienia prawa, zapewniającego konieczne środki finansowe na wynagrodzenia sędziów na poziomie odpowiadającym godności ich urzędu oraz naruszenie zasady równości pracowników państwowej sfery budżetowej w negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń przy opracowywaniu budżetu państwa na 2007 r. i 2008 r.
1.2.6. Ocena zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów płacowych, kształtujących status materialny sędziów, nie może ponadto abstrahować od tego, że odpowiedni poziom wynagrodzeń sędziowskich jest warunkiem właściwego działania sądownictwa i ma swój wymiar funkcjonalny, budujący autorytet władzy sądowniczej. Jest zatem zawsze związany z interesem Rzeczypospolitej, funkcjonującej od 1 maja 2004 r. w strukturach Unii Europejskiej oraz z dobrem polskiego wymiaru sprawiedliwości, a w żadnym wypadku z realizacją interesu zawodowego czy grupowego. W związku z tym autorytet sędziego kraju Unii Europejskiej, związany z zewnętrznym oglądem wymiaru sprawiedliwości i z okolicznościami, które pośrednio mogą rzucać cień na osobę sprawującą daną funkcję oraz podważać zaufanie określonej społeczności do sądu, nakazuje położyć nacisk na wszelkie aspekty zagwarantowania niezależności i bezstronności, także w płaszczyźnie uzyskiwanych przez sędziego dochodów, które determinują sytuację materialną i życiową sędziego. W odbiorze społecznym oczywiste powinno się wydawać, że zawód sędziego, ujmowany jako korona zawodów prawniczych, usprawiedliwia relatywnie wysoki poziom wynagrodzenia, pozostający w proporcji do godności urzędu i zakresu obowiązków oraz jednocześnie niepowodujący u sędziego dyskomfortu psychicznego z powodu niskiego pułapu płac w porównaniu z innymi zawodami prawniczymi.
Według rozdziału VI pkt 1 Europejskiej karty ustawowych zasad dotyczących sędziów z 1998 r. sędziowie zawodowi mają w czasie wykonywania obowiązków prawo do wynagrodzenia w wysokości gwarantującej nieuleganie jakimkolwiek naciskom mającym na celu wpływ na ich decyzje lub – ujmując rzecz bardziej ogólnie - na ich zachowanie związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, a przez to na ich niezawisłość i bezstronność.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przesłanki dopuszczalności przedstawienia pytania prawnego – uwagi ogólne.
1.1. Zróżnicowanie przesłanek kontroli konstytucyjności w zależności od trybu orzekania.
Kontrola konstytucyjności dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny nie ma jednolitego charakteru we wszystkich wypadkach. Odmienne są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przeprowadzenia tej kontroli w zależności od tego, czy chodzi o kontrolę abstrakcyjną (kontrola normy prawnej niezależnie od okoliczności, czy znalazła ona lub też ma znaleźć zastosowanie w konkretnym wypadku), czy też konkretną (pytanie prawne, skarga konstytucyjna). W wypadku skargi konstytucyjnej kontrola konstytucyjności musi dotyczyć normy już zastosowanej przy wydaniu orzeczenia (nie może natomiast dotyczyć niekonstytucyjnego zastosowania konstytucyjnej normy). W wypadku pytania prawnego kontrola konkretna jest zaś związana z rozstrzyganiem sprawy przez sąd, który ma konstytucyjne wątpliwości w odniesieniu do normy, którą zamierza przy orzekaniu (w przyszłości) zastosować. To zróżnicowanie powoduje ograniczenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Niespełnienie przesłanek kontroli konkretnej jest przeszkodą formalną w przeprowadzeniu pełnej, merytorycznej kontroli konstytucyjności zaskarżonych norm i musi skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.2. Zagadnienie wstępne.
W niniejszej sprawie, zainicjowanej przedstawieniem pytania prawnego Sądu Rejonowego w Łodzi, na wstępie konieczne jest ustalenie, czy pytanie to spełnia wymagania jego dopuszczalności, określone w art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Na podstawie art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, w którym żąda zbadania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od wyniku tego badania zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ustawa o TK, rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne. Tylko w razie spełnienia wszystkich tych warunków można mówić, że pytanie prawne pochodzi od – posługując się terminologią zastosowaną w art. 31 ustawy o TK – „uprawnionego podmiotu”, a wskutek tego Trybunał ma obowiązek jego merytorycznego rozpatrzenia.
Na tle wskazanych przepisów ukształtowało się bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które – w związku z koniecznością oceny spełnienia przesłanek pytania prawnego casu ad casum – w naturalny sposób ewoluowało, doprecyzowując w drodze interpretacji zakres pojęć użytych przez ustrojodawcę i ustawodawcę. Analiza tego orzecznictwa dowodzi, że przyjęte rozróżnienie abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa ma poważne konsekwencje tak na płaszczyźnie inicjowania tej kontroli, określenia jej przedmiotu, jak i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
1.3. Wątpliwość co do istnienia przesłanek formalnych pytania.
W niniejszej sprawie powstaje wątpliwość, czy – stosownie do przytoczonego już art. 193 Konstytucji (a także powtarzającego jego treść art. 3 ustawy o TK) – została spełniona przesłanka zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Ocena pytania prawnego Sądu Rejonowego w Łodzi z formalnego punktu widzenia wymaga podsumowania dotychczasowego orzecznictwa Trybunału i wyłonienia tych jego fragmentów, które obrazują linię orzeczniczą Trybunału dotyczącą tzw. przesłanki funkcjonalnej.
1.4. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyjaśnił, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy polega na tym, że treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem przedstawiającym pytanie prawne. Zależność ta jest oparta na odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą przedstawione zostało pytanie prawne. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 października 2007, sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107, 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału).
Należy zaznaczyć, że wątpliwości konstytucyjne mogą także dotyczyć zagadnień wpadkowych rozstrzyganych przez pytający sąd. Muszą to być jednak zagadnienia, z którymi będzie konfrontowany pytający sąd na tle rozstrzyganej sprawy, w ramach toczącego się postępowania. Także więc w wypadkach, gdy wątpliwość konstytucyjna dotyczy konkretnych kwestii wpadkowych, ewentualne wyeliminowanie niekonstytucyjnej normy dotyczącej takiej właśnie kwestii powinno być kwalifikowane jako wywierające wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie prawne.
Przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły nie będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytania prawnego. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu. Innymi słowy – przesłanka funkcjonalna obejmuje m.in. konieczność wykazania, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem sąd orzekający poweźmie wątpliwości natury konstytucyjnej co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją. Takie zachowanie stanowi realizację nakazu dokonywania wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją i winno poprzedzać wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji. Proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Z tego powodu rozumowanie sądu w tym zakresie podlega kontroli Trybunału. Pogląd odmienny prowadziłby do stanu, w którym Trybunał Konstytucyjny musiałby ustosunkowywać się merytorycznie do pytań prawnych opartych na niepełnej bądź wadliwej wykładni dokonywanej przez sądy powszechne. Na treść konkretnej normy prawnej, która jest stosowana przez sąd, składa się nie tylko literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, ale i jego systemowe uwarunkowania, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowana w tej materii linia orzecznicza (por. postanowienie TK o sygn. P 13/06 i wcześniejsze z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).
Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że oceniając kwestię dopuszczalności pytania prawnego z punktu widzenia przesłanki funkcjonalnej, należy dokonać dyferencjacji sytuacji, w której orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu prowadziłoby do powstania luki. Sytuacja taka nie oznacza, że przesłanka funkcjonalna nie została spełniona. Wyrok Trybunału wpływa także w tym wypadku na rozstrzygnięcie sądu, ale w sposób bardziej „ośredni” – otwartą kwestią pozostaje bowiem wtedy to, w jaki sposób sąd rozstrzygnie zawisłą przed nim sprawę po takim wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Może bowiem np. próbować wypełnić tę lukę przy zastosowaniu odpowiednich metod wykładni, sięgając do jej bardziej złożonych technik, a może wstrzymać się z orzekaniem i czekać na inicjatywę ustawodawcy itd. Jest to jednak kwestia leżąca na innej płaszczyźnie (bardziej pragmatyki czy oceny tendencji występujących w orzecznictwie sądowym) niż ocena związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy (por. powołany wyrok TK w sprawie o sygn. P 59/07).
Trybunał podkreślał przy tym, że jako organ działający na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) ma kompetencję do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym ma znaczenie dla treści orzeczenia mającego rozstrzygnąć sprawę, w której przedstawione zostało pytanie prawne. Do zadań Trybunału Konstytucyjnego nie należy wprawdzie wskazywanie sądom, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie, ale z drugiej strony teza, że o tym, czy dany przepis może być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który pytanie przedstawia, prowadziłaby do możliwości obejścia art. 193 Konstytucji przez wymaganie od Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygania pytań prawnych dotyczących kwestii niemających bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. To zaś zacierałoby różnicę między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa.
Tego rodzaju sytuacja w naturalny sposób prowadzić może do interferencji kontroli konstytucyjności wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, badający dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego, i sfery stosowania prawa przez sądy powszechne (tak często np. na tle kwestii reguł intertemporalnych).
1.4. Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. P 20/04 (wyrok z 7 listopada 2005 r., OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, zob. także późniejszy wyrok pełnego składu w sprawie o sygn. P 10/06), w którym Trybunał poddał analizie m.in. treść art. 32 ustawy o TK. Po pierwsze stwierdził, że dopełnienie nałożonego na sąd obowiązku wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie zostało przedstawione, nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego. Trybunał zauważył, że nadmiernym formalizmem byłoby wymaganie, aby wypełnienie tego warunku następowało przez argumentację zawartą w wyodrębnionej redakcyjnie części pytania prawnego, co wynikałoby z wykładni językowej art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nasuwającej wniosek, że wskazanie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie jest elementem uzasadnienia, ale osobnym elementem formalnym pytania prawnego. W rzeczywistości nie chodzi o uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją (lub powołanie dowodów na jego poparcie), ale o sui generis uzasadnienie dopuszczalności pytania prawnego. Zdaniem Trybunału, na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją. Na tle sprawy o sygn. P 20/04 Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że kwestia, której dotyczy art. 32 ust. 3 ustawy o TK, mogła wydawać się dla sądu przedstawiającego pytanie prawne oczywista i widoczna na pierwszy rzut oka, a zatem niewymagająca dokładniejszego omówienia. Niemniej jednak zaznaczył, że wymaganie wyraźnie określone w art. 32 ust. 3 ustawy o TK ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla sądów przedstawiających pytania prawne, jak dla Trybunału Konstytucyjnego, a odejście od jego respektowania nie może stać się w przyszłości regułą.
2. Niespełnienie przesłanki funkcjonalnej w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego w Łodzi.
2.1. Postępowanie przed pytającym sądem – powództwem o zasądzenie (świadczenie) a nie powództwem o ustalenie.
Ocena spełnienia przesłanki funkcjonalnej wymaga odwołania się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w związku z którą zostało przedstawione pytanie prawne.
Pytanie prawne Sądu Rejonowego w Łodzi zostało przedstawione w związku ze sprawą z powództwa sędziego sądu powszechnego o zasądzenie określonych kwot (odpowiadających kwocie obniżonej stawki rentowej dla ogółu zatrudnionych) wraz z ustawowymi odsetkami tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za poszczególne miesiące od 1 sierpnia 2007 r. do 1 lutego 2008 r. Jest to więc powództwo o świadczenie (zasądzenie).
W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy, leżącej u podstaw pytania prawnego, obrazuje – co najmniej pośrednio – charakter i cel powództwa. Powódka, na podstawie art. 193 § 3 k.p.c., 4 marca 2008 r. zmieniała żądanie pozwu (z 12 lutego 2008 r.) w ten sposób, że wniosła o zasądzenie kwoty 4618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za pracę za styczeń 2008 r. oraz cofnęła powództwo w zakresie żądanych odsetek. Co charakterystyczne, powódka jeszcze raz wniosła o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, tym razem dotyczącym art. 91 § 1, 1b i 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 107, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) oraz § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, asesorów i aplikantów sądowych oraz stawek dodatku funkcyjnego sędziów (Dz. U. Nr 83, poz. 761, ze zm.; dalej: rozporządzenie Prezydenta), wskazując, że „istotą roszczenia powoda obok żądania zasądzenia wskazanej kwoty jest zbadanie konstytucyjności przepisów regulujących wynagrodzenia sędziów”. Postanowieniem z 7 marca 2008 r. Sąd Rejonowy wyłączył roszczenie powódki o zasądzenie kwoty 4618,90 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia zasadniczego za pracę za styczeń 2008 r. do odrębnego rozpoznania. Postanowieniem z 22 kwietnia 2008 r. postępowanie to zostało umorzone wskutek wycofania pozwu przez powódkę (co uczyniła 21 kwietnia 2008 r.).
U podstaw sprawy rozpoznawanej przez Sąd Rejonowy pod sygn. akt XP 150/08 leży zatem powództwo o zasądzenie określonych kwot (wyrównanie wynagrodzenia za pracę o skalę procentową obniżonej dla ogółu zatrudnionych składki rentowej – dochodzone w pozwie kwoty stanowią 3% wynagrodzenia zasadniczego sędziego sądu rejonowego /kwota bazowa pomnożona przez wskaźnik 3,3/ za okres lipiec-grudzień 2007 r. oraz 5% poczynając od stycznia 2008 r.). Jest to więc powództwo o świadczenie, a nie powództwo o ustalenie wysokości wynagrodzenia według obowiązujących przepisów.
2.2. Rekonstrukcja zarzutów.
Dalsza analiza dopuszczalności pytania prawnego wymaga dokładnego określenia jego przedmiotu. Jest to konieczne także ze względu na sposób sformułowania petitum pytania prawnego, ponieważ Sąd Rejonowy w Łodzi sformułował w nim kilka zarzutów niekonstytucyjności, wiążąc niektóre z nich z tymi samymi przepisami (jednostkami redakcyjnymi tekstu prawnego). Rekonstrukcja zakresu pytania prawnego – z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 ustawy o TK – prowadzi do wniosku, że dotyczy ono:
1) § 2 rozporządzenia Prezydenta,
2) art. 91 § 1, 1b i 8 p.u.s.p.,
3) art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. – Ustawa budżetowa na rok 2007 (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa na 2007 r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2008 r. – Ustawa budżetowa na rok 2008 (Dz. U. Nr 19, poz. 117; dalej: ustawa budżetowa na 2008 r.),
4) art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.; dalej: ustawa o Komisji Trójstronnej),
5) art. 2 pkt 4 i 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych).
Paragraf 2 rozporządzenia Prezydenta ustala stawki podstawowe wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych przy zastosowaniu określonych wielokrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej. Przepis ten został wydany na podstawie art. 91 § 8 p.u.s.p., upoważniającego Prezydenta, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek podstawowych wynagrodzenia zasadniczego oraz stawki dodatku funkcyjnego sędziów.
Artykuły 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. i 2008 r., ustalają kwoty bazowe dla sędziów – odpowiednio w wysokości 1459,84 zł i 1493,42 zł).
Artykuł 91 § 1 p.u.s.p. stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze sędziego jest wielokrotnością kwoty bazowej, której wysokość, ustaloną według zasad określonych w § 1a i 1b, określa ustawa budżetowa. Wysokość wynagrodzenia sędziów sądów równorzędnych różnicuje staż pracy i pełnione funkcje. Wynagrodzenie zasadnicze w stawce podstawowej wynosi co najmniej 120% wynagrodzenia zasadniczego w stawce podstawowej dla bezpośrednio niższego stanowiska sędziowskiego. Zgodnie z § 1a w 2003 r. kwoty bazowe ustala się w następującej wysokości: 1) dla sędziów – w wysokości 1355,71 zł, 2) dla asesorów sądowych – w wysokości 1667,70 zł, a § 1b określa, że kwoty bazowe, o których mowa w § 1a, począwszy od 2004 r., waloryzowane są corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanym na podstawie przepisów o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Artykuł 4 ustawy o Komisji Trójstronnej określa, że w skład Komisji wchodzą przedstawiciele strony rządowej, strony pracowników oraz strony pracodawców (ust. 1), a w jej pracach biorą udział z głosem doradczym przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie dotyczącym wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (ust. 2), przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz przedstawiciel Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy stronę pracowników w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych.
Kolejne kwestionowane przez sąd przepisy, tzn. art. 2 pkt 4 i 6 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń budżetowych, określają ustawową definicję średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń (jako wzrost wynagrodzeń na dany rok budżetowy w stosunku do roku poprzedniego) oraz kwoty bazowej (jako prognozowane przeciętne wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej z 1999 r. w wysokości 1135,40 zł, odpowiednio przeliczone dla osób, o których mowa w art. 5 pkt 1, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), a art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w ustawie budżetowej ustala się kwoty bazowe oraz średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Sąd Rejonowy, kwestionując te przepisy, wskazał je bądź samodzielnie, bądź jako przepisy związkowe, przy czym zarzuty wobec niektórych z nich kształtuje jako zarzuty wobec określonego zakresu ich treści normatywnej.
2.3. Przedmiot wątpliwości: poszczególne, enumeratywnie wskazane, przepisy czy mechanizm kształtowania wynagrodzeń sędziowskich.
W pytaniu prawnym sąd kwestionuje wskazany zespół przepisów jako mechanizm tworzący reżim ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych. Przy czym sformułowanie petitum pytania prawnego sugeruje wyraźnie, że istota zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że wymienione przepisy naruszają wskazane wzorce kontroli, gdyż „nie uwzględniają” faktu obniżenia składki rentowej stosowanie do treści art. 1 pkt 2 i art. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 792). Sądowi chodzi więc nie tyle o konkretną treść poszczególnych, branych z osobna przepisów, w stosunku do których sformułowano wątpliwość konstytucyjną, ile o to, że przepisy te łącznie tworzą normatywny reżim kształtowania wynagrodzeń sędziowskich w sposób odmienny niż reżim pozostałych wynagrodzeń sfery budżetowej.
2.4. Przedmiot wątpliwości: pominięcie legislacyjne czy zaniechanie legislacyjne.
W treść tak sformułowanego zarzutu wpisany jest postulat analogicznego jak w pozostałej części sfery budżetowej podwyższenia wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych (sąd mówi tu wprost o niekonstytucyjnym zaniechaniu prawodawcy). Sąd – powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wskazuje tu, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować. Wszystko to wskazuje, że sąd dostrzega problem na płaszczyźnie tzw. pominięcia ustawodawczego (co – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego może być przedmiotem badania konstytucyjności przed Trybunałem), a nie zaniechania ustawodawczego (co nie jest objęte zakresem kontrolnej kognicji Trybunału Konstytucyjnego). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozumowanie prowadzące do zakwalifikowania wskazanej sytuacji jako pominięcia ustawodawodawczego jest nadmiernie uproszczone i przez to nieprzekonujące.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadziła zasadniczą reformę systemu. Zgodnie z art. 91 § 9 p.u.s.p. (wcześniej art. 781 § 1 p.u.s.p. z 1985 r.) od wynagrodzenia sędziów nie odprowadza się składek na ubezpieczenie społeczne. Wynagrodzenia sędziów, przysługujące 1 stycznia 1999 r. nie podlegały tzw. ubruttowieniu (zob. powołana przez sąd przedstawiający pytanie prawne uchwała SN z 11 września 2001 r., sygn. akt III ZP 15/01, OSNP 2001, nr 24, poz. 707). A zatem – ze względów systemowych – operacja obniżenia składki rentowej nie obejmowała wynagrodzeń sędziów. Wynika to nie z kwestionowanych przez sąd przepisów, ale z regulacji systemowej w zakresie ubezpieczeń społecznych. Od 1998 r. nastąpiło wyłączenie wynagrodzeń sędziowskich do odrębnego podsystemu, niezwiązanego z gromadzeniem składek odprowadzanych od wynagrodzenia sędziów. Wiązało się to zresztą z idącą dalej reformą statusu sędziów odchodzących w stan spoczynku. Zatem to w sferze prawa, i to na poziomie wyboru rozwiązań systemowych, decydujących o odmienności sytemu wynagrodzeń sędziowskich i wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej – a nie tylko faktów – nie ma zakładanego przez pytający sąd związku między przepisami regulującymi wysokość wynagrodzeń sędziowskich a przepisami dotyczącymi zmian wysokości i sposobu finansowania składek na ubezpieczenie rentowe. W tej sytuacji nie można mówić o jakimkolwiek „ominięciu” niezbędnego fragmentu konstrukcji prawnej; pytanie sugeruje pominięcie elementu zaczerpniętego z odmiennej konstrukcji, odnoszącej się do wynagrodzeń w grupie z założenia nieobejmującej sędziów.
Pozew złożony w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego nie dotyczy ustalenia wysokości wynagrodzenia sędziego (rejonowego), ale zawiera żądanie jego wyrównania o kwotę odpowiadającą kwocie obniżonej składki rentowej dla ogółu zatrudnionych. Stan faktyczny sprawy, w związku z którą przedstawione zostało pytanie prawne Sądu Rejonowego w Łodzi, nie jest zatem w ogóle objęty zakresem norm prawnych wyrażonych w kwestionowanych przepisach. Nie ma więc podstaw dopatrywania się na tle przedstawionej sytuacji pominięcia ustawodawczego. Sytuacja taka zachodzi wszak tylko wówczas, gdy ustawodawca omieszkał uchwalenie pewnej normy, która stanowiła integralną część mechanizmu, jaki skądinąd był objęty normowaniem (zob. wyrok TK sygn. P 49/06 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Chodzi tu więc o sytuacje, gdy – ze względów konstytucyjnych – da się wyprowadzić obowiązek działania ustawodawcy w konkretnej kwestii, objętej pominięciem ustawodawczym. Tymczasem (wbrew stanowisku pytającego sądu) przepisy, do których brak odniesienia wzbudził konstytucyjne wątpliwości pytającego, w ogóle nie należały do mechanizmu kształtowania wynagrodzeń sędziowskich. W sprawie nie ma zatem pominięcia ustawodawczego, a istniejąca sytuacja dotyczy zaniechania i nie jest relewantna z punktu widzenia kontroli konstytucyjności.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że pytanie prawne Sądu Rejonowego w Łodzi nie spełnia przesłanki funkcjonalnej związku między treścią zamierzonego rozstrzygnięcia pytającego sądu a przedmiotem kontroli (tj. przepisami wskazanymi przez pytający sąd jako budzące wątpliwości konstytucyjne).
2.5. Brak związku między usunięciem kwestionowanych przepisów a ewentualnym rozstrzygnięciem sądu.
Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego wskazał wyraźnie, że w zawisłej przed nim sprawie, na gruncie obowiązujących przepisów, nie jest możliwe uwzględnienie powództwa.
Zdaniem sądu, tylko stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanych w pytaniu prawnym przepisów (w określonym w nim zakresie) umożliwiłoby zasądzenie żądanych przez powódkę kwot. Wniosek ten nie jest trafny. Usunięcie kwestionowanych przepisów bynajmniej nie otworzyłoby drogi, bez odpowiedniej inicjatywy ustawodawcy, do uwzględnienia przez sąd pytający, konkretnego powództwa o zasądzenie, i to wedle analogii z mechanizmem kształtującym wynagrodzenia w pozostałych segmentach sfery budżetowej.
2.6. Brak możliwości kontroli konstytucyjności przepisów nieobowiązujących.
Zarzut co do art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy budżetowej na 2007 r. odnosi się do aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Orzekanie o konstytucyjności przepisów już nieobowiązujących jest zaś dopuszczalne tylko w sytuacji skargi konstytucyjnej (przy spełnieniu innych przesłanek jej dopuszczalności), co nie zachodzi w niniejszej sprawie inicjowanej pytaniem prawnym, albo w wypadku pytania prawnego, gdy zastosowanie już nieobowiązującego przepisu wynika z reguł prawa intertemporalnego (co także nie ma miejsca na tle niniejszej sprawy). Także i z tego względu nie jest dopuszczalne prowadzenie (w tym zakresie) kontroli konstytucyjności.
3. Konkluzja.
Pytający sąd stwierdził, że wobec determinacji środowiska sędziowskiego – w celu uzyskania wynagrodzeń odpowiadających godności sprawowanego urzędu, i wymuszenia na władzy wykonawczej oraz ustawodawczej realizacji normy wyrażonej w art. 178 ust. 2 Konstytucji, konieczne jest zajęcie stanowiska przez niezależny od innych władz organ stojący na straży Konstytucji. Istnienie tego rodzaju celu nie może jednak zwolnić pytającego sądu od obowiązku wykazania w pytaniu spełnienia przesłanek kontroli konstytucyjności wymaganych przez Konstytucję i ustawę o TK. W świetle dokonanej wyżej analizy wyraźne staje się jednak to, że sąd nie wypełnił wymagań wynikających z art. 32 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że pytanie prawne nie może abstrahować od sprawy, w związku z którą jest przedstawiane, i być traktowane przez sąd jako „okazja” do zainicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał Konstytucyjny bierze pod uwagę determinację środowiska sędziowskiego w dążeniu do zmiany regulacji wynagrodzeń sędziowskich, ale nie jest jego rolą zastępowanie ustawodawcy.
Należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu sądu – nawet orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie umożliwi zasądzenia dochodzonych przez powódkę kwot. Skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłaby eliminacja z porządku prawnego regulacji dotyczących wynagrodzeń sędziów. Nie oznaczałoby to w żadnym wypadku, że w oparciu o stan prawny ukształtowany po wyroku Trybunału wynagrodzenia sędziów mogłyby zostać podwyższone w drodze orzeczeń sądów o wskazywane 3% (5%) (zob. rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 178 ust. 2 Konstytucji w aspekcie indywidualnych rozstrzygnięć o wysokości wynagrodzeń sędziowskich zawarte w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
