http://www.radalegislacyjna.gov.pl/index.php?id=500
Rada Legislacyjna 2009–12–07
przy
Prezesie Rady Ministrów
RL-0303-40/09
Opinia o projekcie ustawy o zmianie – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw
I. Zakres przedmiotowy
Projekt obejmuje zmiany następujących ustaw:
1. Prawo o ustroju sądów powszechnych;
2. ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze;
3. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych;
4. ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury;
5. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa;
6. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych;
7. ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym;
8. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
II. Główne założenia i cele nowelizacji
1. Reforma wymiaru sprawiedliwości polegająca na zmianie struktury organizacyjnej sądów rejonowych i okręgowych oraz bardziej racjonalnym wykorzystaniu kadry orzeczniczej.
2. Efektywniejsze wydatkowanie środków finansowych na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.
3. Modyfikacja sposobu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych.
4. Zmiany w przepisach regulujących status sędziego, w tym w stanie spoczynku, delegowanie do innego sądu, dotyczące składników wynagrodzenia, okresowej oceny pracy sędziów, obowiązków podnoszenia kwalifikacji.
II. Uwagi ogólne
Z uzasadnienia projektu wynika, iż zamiarem ustawodawcy jest uwzględnienie zaleceń przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy, mających na celu podniesienie jakości działalności sądów w sferze orzeczniczej przez funkcjonalne zorganizowanie struktury organizacyjnej sądów powszechnych oraz optymalny podział zadań między organami sądowymi. Sprawność i skuteczność wymiaru sprawiedliwości jest także ściśle związana z racjonalnym finansowaniem sądów. Projektodawca podkreśla również, że celem wprowadzonych zmian ma być efektywny wymiar sprawiedliwości, czyli dogodny dostęp do sądu, który gwarantuje skuteczną ochronę w rozsądnym terminie.
W związku z powyższym należy uwzględnić:
1) zalecenie nr R(94)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziego;
2) zalecenie nr R(86)12 Komitetu Ministra Rady Europy, dotyczące środków zapobiegania nadmiernemu obciążaniu sądów i jego zmniejszania;
3) zalecenie nr R(95)12 Komitetu Ministra Rady Europy, dotyczące zarządzania wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych.
Realizacja zaleceń skłoniła projektodawcę do wprowadzenia rozwiązań zmierzających w kierunku modelu menedżerskiego zarządzania w sądownictwie. Polega to przede wszystkim na zwolnieniu sędziów od obowiązków administracyjnych i powierzenie zadań związanych z organizacją i funkcjonowaniem sądów dyrektorom. Równolegle przewidziano zmniejszenie obowiązków prezesów sądów, którzy powinni być odpowiedzialni za kierowanie pracą sędziów, referendarzy i asystentów przy sprawowaniu zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej.
Istotną kwestią jest podział czynności należących do sędziów oraz referendarzy sądowych w sądzie. Zgodnie z projektem pozostaje to w kompetencji prezesa sądu, ale z możliwością zaskarżenia decyzji prezesa do kolegium sądu apelacyjnego.
Projekt rozszerza i precyzuje przede wszystkim przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu. W tym zakresie, w celu ścisłego rozgraniczenia działań nadzorczych podejmowanych przez różne podmioty, głównie Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów, proponuje się wyróżnienie dwóch kategorii nadzoru administracyjnego: wewnętrznego i zewnętrznego oraz określenie uprawnień nadzorczych, tak, aby zadania i działania podejmowane w tej sferze przez różne podmioty wzajemnie się uzupełniały. Zadania z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, dotyczące m.in. badania toku i sprawności postępowania w poszczególnych sprawach, powierzono wyłącznie prezesom sądów i podległej im służbie nadzoru (przy czym prezes sądu apelacyjnego będzie miał uprawnienie do nadzorowania sądów okręgowych i rejonowych, działających na obszarze apelacji, zaś prezes sądu okręgowego – sądów rejonowych, działających w danym okręgu sądowym), zaś Ministrowi Sprawiedliwości powierzono zadania w ramach nadzoru zewnętrznego.
Natomiast działalność administracyjna sądów w zakresie zadań powierzonych dyrektorowi sądu (art. 8 pkt 1) poddana zostanie nadzorowi Ministra Sprawiedliwości.
Projekt modyfikuje także organizację samorządu sędziowskiego przez wprowadzenie dwóch nowych organów samorządu sędziowskiego tzn. zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji oraz zebrania sędziów danego sądu.
Z kolei zmiana struktury organizacyjnej sądów polega przede wszystkim na wprowadzeniu reguły, że w każdym sądzie rejonowym tworzy się (obligatoryjnie) tylko dwa wydziały: cywilny, który mógłby rozpoznawać także sprawy rodzinne i nieletnich oraz sprawy z zakresu prawa pracy; oraz karny, którego zakres właściwości obejmowałby, szeroko rozumiane, sprawy z zakresu prawa karnego.
W każdym sądzie okręgowym, podobnie jak w sądach rejonowych, tworzone będą (obligatoryjnie) dwa wydziały: cywilny i karny. Sprawy należące obecnie do wydziałów gospodarczych sądów okręgowych oraz wydziałów pracy będą mogły być rozpoznawane w ramach wydziałów cywilnych tych sądów.
Powyższa regulacja nie wyklucza jednak możliwości tworzenia w sądach rejonowych odrębnych wydziałów rodzinnych i nieletnich, pracy i ubezpieczeń społecznych, ksiąg wieczystych, czy gospodarczych (w tym do spraw rejestrowych, upadłościowych i naprawczych). Podobnie, możliwość tworzenia odrębnych wydziałów pozostanie w sądach okręgowych.
Ustawodawca proponuje likwidację wydziałów grodzkich, co uzasadnione jest lepszym wykorzystaniem kadry orzeczniczej i zmniejszeniem liczby stanowisk funkcyjnych.
Projektodawca reguluje zasady dokonywania ocen kwalifikacji kandydatów na stanowiska sędziowskie, weryfikację kandydatów, realizując zalecenia wynikające z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt SK 43/06). Trybunał Konstytucyjny uznał, że dotychczasowa regulacja narusza konstytucyjny wymóg, aby sprawy o istotnym znaczeniu dla realizacji wolności i praw konstytucyjnych były regulowane tylko ustawowo, a także narusza prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, powierzając Krajowej Radzie Sądownictwa kompetencje do normowania spraw o podstawowym znaczeniu.
Projektowana nowelizacja jest bardzo obszerna i stanowi kolejny element reformy wymiaru sprawiedliwości. Ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych była nowelizowana około czterdzieści razy, w tym dziesięć razy w 2009 roku. W związku z tym powinien zostać opracowany nowy projekt ustawy, a nie jej nowelizacji.
Do projektu nie dołączono ani jednego projektu aktu wykonawczego, co stanowi naruszenie zasad opracowywania projektów ustaw, zwłaszcza zawierających systemowe zmiany.
Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, nie przedstawiono go do zaopiniowania wszystkim zainteresowanym organom.
Nowelizacji, zawierającej reformę wymiaru sprawiedliwości, w tym zasady dochodzenia do zawodu sędziego nie przedstawiono Prezydentowi RP. Projekt nie był przesłany do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, mimo że zawiera wprost regulacje dotyczące prokuratorów tej instytucji. Stanowi to naruszenie zasad opracowywania dokumentów rządowych.
Mimo stwierdzenia w uzasadnieniu, że konsekwencją projektowanych zmian u.s.p. jest konieczność nowelizacji innych ustaw, to należy stwierdzić, że brak jest związku projektowanych zmian z projektem zmian w ustawie o prokuraturze. Ponadto art. 2, czyli zmiana ustawy o prokuraturze nie uwzględnia stanu prawnego tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 178, poz. 1375) Dla przykładu - projekt reguluje sprawy dotyczące Prokuratury Krajowej, gdy tymczasem zostanie ona na mocy art. 17 wyżej wymienionej ustawy wkrótce zniesiona. Ciągłe, fragmentaryczne nowelizowanie ustawy stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji.
Przepisy art. 10, art. 15 i art. 17 projektu wymagają szczegółowego uzasadnienia prawnego. Przepisy te należy analizować z punktu widzenia art. 10 Konstytucji i należy rozważyć, czy zachodzi konieczność ingerencji ustawodawcy w funkcjonowanie organów sądownictwa, przerywanie kadencji tych organów, czy przepisy o nowym kształcie tych organów nie mogą obowiązywać po upływie ich kadencji. Czy niezbędne i uzasadnione ważnym interesem jest, aby ustawodawca wygaszał akty delegowania sędziów, skoro akty te pochodzą od innych organów?
Rada Legislacyjna proponuje, aby projektodawca dokonał pogłębionej analizy nowej koncepcji i propozycji ustalenia w sądzie podziału czynności w grupie sędziów i referendarzy sądowych w kontekście uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. SK 7/06. W uzasadnieniu (str. 6) Minister Sprawiedliwości stwierdza: „Wprowadza się przy tym regulację, zgodnie z którą do wydziałów ksiąg wieczystych oraz wydziałów gospodarczych do spraw rejestrowych kierować należy wyłącznie referendarzy sądowych (chyba że nie będzie to możliwe, przede wszystkim z uwagi na braki kadrowe w tej grupie zawodowej), którzy z zasady będą tam także pełnić funkcję przewodniczącego wydziału. To rozwiązanie umożliwi włączenie sędziów, dotychczas wykonujących czynności w tych wydziałach w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w pozostałych wydziałach sądu (….)”.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyżej cytowanego wyroku wyjaśnił pojęcie „sprawy”, które to pojęcie pozostaje w ścisłym związku z pojęciem wymiaru sprawiedliwości. Projektując rozwiązania w przedmiocie dokładania zadań referendarzom, należy mieć na uwadze konstytucyjne uwarunkowania, a nie tylko kierować się potrzebą rozwiązania braków kadrowych sędziów, czy celem zapewnienia równomiernego obciążenia pracą sędziów i referendarzy w ramach tego samego sądu (str. 6 uzasadnienia).
Ponadto bardzo kontrowersyjna jest propozycja, aby referendarz pełnił funkcję przewodniczącego wydziału, zwłaszcza w kontekście przepisu art. 153a ustawy, zgodnie z którym referendarzem może być mianowany aplikant sędziowski.
Rada Legislacyjna proponuje ponowne przeanalizowanie regulacji w zakresie delegowania sędziów do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wykonywanie przez sędziego (osobę posiadającą status sędziego, niezależnie czy ona równolegle orzeka, czy nie) funkcji urzędniczych w pewnych zakresach jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami wynikającymi z art. 178–181 Konstytucji. Sędzia jest elementem władzy sądowniczej i delegowanie go do wykonywania czynności administracyjnych do Ministerstwa, które funkcjonuje w segmencie władzy wykonawczej budzi uzasadnione wątpliwości. Ministerstwo, zgodnie z ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów jest urzędem, który obsługuje ministra ( art. 33 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).
IV. Uwagi szczegółowe
1) Projektodawca posługuje się niedookreślonym terminem (np. art. 1 pkt 1a projektu) „zadania z zakresu ochrony prawnej” w sądach wykonują referendarze sądowi i starsi referendarze sądowi. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zakres czynności referendarzy powinien być ściśle określony. Powyższa regulacja jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy znajdzie się w niej odesłanie do przepisów szczególnych, które precyzują czynności referendarzy. Aktualnie art. 471 k.p.c. stanowi, że „Referendarz sądowy może wykonywać czynności w postępowaniu cywilnym w wypadkach wskazanych w ustawie...”. Przykładowo takie przypadku wymieniają przepisy art. 123 § 2, art. 3531 § 2, art. 50516, art. 50522, art. 50530, art. 5091 itd.
2) W każdej sytuacji rozpoznawanie skarg, na orzeczenia referendarzy powinno pozostać w zakresie kompetencji sądów (w wydziałach wieczystoksięgowych oraz rejestrowych przewidziano wyłącznie referendarzy (art. 1 pkt 17 projektu).
3) Projektodawca powinien ściśle sprecyzować zakres kompetencji prezesa sądu i dyrektora.
4) Tryb sprawowania nadzoru administracyjnego nad sądami powinien być określony w ustawie, a nie w rozporządzeniu (art. 1 pkt 4 projektu).
5) Wątpliwości budzi likwidacja wydziałów rodzinnych (mogą być tworzone fakultatywnie) ze względu na specyfikę rozpoznawanych tam spraw. Wręcz przeciwnie, należy postulować wprowadzenie dodatkowych kryteriów (np. staż pracy, wiek) dla sędziów rodzinnych. Podobnie w odniesieniu do sądów pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z 6 konwencją Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotyczącą poszczególnych działów ubezpieczeń, ratyfikowanych przez Polskę w 1948 r.:
„1. Ubezpieczonemu i członkom jego rodziny przyznane zostanie prawo odwołania się w przypadku sporu, dotyczącego świadczeń.
2. Spory będą rozstrzygane przez sądy specjalne, złożone z sędziów zawodowych lub niezawodowych, obeznanych szczególnie z celem ubezpieczenia i potrzebami ubezpieczonych (...)”.
6) Wątpliwości budzi propozycja wprowadzenia do ustawy art. 11 § 2a u.s.p. (pkt 6 projektu).
Powierzenie co do zasady funkcji przewodniczącego wydziału ksiąg wieczystych, a także wydziału gospodarczego do spraw rejestrowych referendarzom, doprowadzi do obniżenia prestiżu tych wydziałów. Jako przewodniczący wydziału referendarz będzie posiadał bowiem wszystkie uprawnienia wynikające z pełnienia tej funkcji, także wobec sędziów-orzeczników przydzielonych do wykonywania obowiązków w tym wydziale, jak również wobec sędziów orzekających wprawdzie w innym wydziale (w praktyce najczęściej w wydziale cywilnym), lecz rozstrzygających skargi na czynności referendarzy sądowych.
W przeciwieństwie do sędziego zawodowego, referendarz sądowy nie korzysta z atrybutu niezawisłości i jest jedynie urzędnikiem sądowym o szczególnym charakterze i randze, z uwagi na zakres przydzielonych zadań z zakresu ochrony prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt P 54/07). Gdyby referendarz pełnił obowiązki przewodniczącego wydziału, to oznaczałoby, że wydziałem sądowym kierowałby przedstawiciel administracji sądowej w pełni podległy Ministrowi Sprawiedliwości, a tym samym część władzy sądowniczej – w tym orzeczniczej – znalazłaby się pod jeszcze większą kontrolą II władzy, ze znikomymi jedynie zabezpieczeniami instytucjonalnymi. Autorzy projektu noweli nie uwzględnili w żadnym zakresie okoliczności, że księgi wieczyste stoją na straży bezpieczeństwa obrotu prawno-gospodarczego, a największa, najbardziej wartościowa część majątku narodowego to nieruchomości i prawa rzeczowe na nich. Praktycznie więc pod szyldem sądów miałoby być prowadzone orzecznictwo wieczystoksięgowe przez osoby podlegające tylko w ograniczonym zakresie nadzorowi judykacyjnemu. Sprawy wieczystoksięgowe to sprawy bezsporne, a to oznacza, że wyjątkowo wnosi się w tych sprawach środki odwoławcze (w porównaniu do ilości wpływających spraw); ilość skarg na orzeczenia referendarzy jest zatem z natury rzeczy niewielka. W tym kontekście należałoby wnikliwie rozważyć zasadność powierzenia obowiązków przewodniczących wydziałów ksiąg wieczystych referendarzom, albowiem realizacja słusznej, co do zasady, idei odciążenia sędziów od obowiązków niezwiązanych bezpośrednio z wymiarem sprawiedliwości pozostaje w tym przypadku w sprzeczności z pryncypiami i może negatywnie wpłynąć na prestiż, odbiór społeczny i autorytet sądów.
Nadto, zgodnie z projektem, przewodniczącym wydziału ksiąg wieczystych, a także wydziału gospodarczego do spraw rejestrowych może być sędzia, ale jedynie w sytuacji, jeżeli jednocześnie sprawować będzie funkcję przewodniczącego jeszcze jednego wydziału. Nie jest to dobre rozwiązanie. Pełnienie funkcji przewodniczącego dwóch wydziałów stanowi znaczące obciążenie sędziego, które praktycznie uniemożliwia temu sędziemu jednoczesne pełnienie czynności orzeczniczych. Wskazać również należy, że pełnienie przez sędziego funkcji przewodniczącego w dwóch wydziałach doprowadzić może do sytuacji, w której nie będzie on poświęcał wystarczająco dużo uwagi ani jednemu, ani drugiemu wydziałowi.
7) Wątpliwości budzi również propozycja wprowadzenia art. 12 § 1, 1a, 1b u.s.p. (pkt 7 projektu). Brzmienie dotychczasowego art. 12 § 1-5 u.s.p. należy pozostawić bez zmian.
Analizując proponowane zmiany na przykładzie wydziału rodzinnego, który – w myśl założeń projektu- miałby zostać włączony do wydziału cywilnego wskazać należy, że w sądach rodzinnych mamy do czynienia z inną specyfiką pracy; z prawem cywilnym łączy je w zasadzie jedynie procedura, a i tak nie w każdym przypadku, ponieważ w sprawach nieletnich w postępowaniu poprawczym stosuje się przepisy kodeksu postępowania karnego. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia, by spraw toczące się według procedury k.p.k. włączać do wydziałów cywilnych.
Zastrzeżenia budzi też proponowane łączenie istniejących wydziałów w dwa zasadnicze piony: karny i cywilny, przy pozostawieniu, co do zasady, możliwości powoływania także wydziałów pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnych i nieletnich, ksiąg wieczystych, gospodarczych, czy wydziałów innych niż wymienione w art. 12-18 (art. 18a – pkt 12 projektu). Rozwiązanie to doprowadzi do zróżnicowania struktur organizacyjnych w sądach na terenie całego kraju. W razie przyjęcia projektu w jego proponowanym brzmieniu wskazane jest zatem, by w ramach wydziałów stworzyć sekcje (np. sekcję ds. rodzinnych itp.).
Z drugiej zaś strony w dużych jednostkach (gdzie na co dzień w wydziałach orzeka po 7-12 sędziów) trudno wyobrazić sobie osobę, która by podołała roli przewodniczącego, czy kierownika sekretariatu, w wydziale cywilnym lub karnym stworzonym według koncepcji zawartej w projekcie (duży wydział sprawia większe problemy organizacyjne).
W konsekwencji powyższego sugeruje się ponadto nie wprowadzać analogicznych zmian w strukturze sądu okręgowego (nowe brzmienie art. 16 u.s.p. – pkt 9 projektu). Wskazać należy, że sędziowie cywilni, którzy nigdy nie orzekali np. w sprawach rodzinnych w pierwszej instancji, nie powinni rozpoznawać apelacji od tych spraw, bowiem są to sprawy specyficzne, wymagają doświadczenia życiowego i to nie tylko osobistego, ale także nabytego w trakcie prowadzenia tego rodzaju spraw.
Proponuje się następującą redakcję art. 23 § 1 u.s.p. (pkt 18 projektu): „Prezesa sądu apelacyjnego powołuje Minister Sprawiedliwości spośród dwóch kandydatów wybranych z grona sędziów sądu apelacyjnego przez zebranie sędziów danego sądu apelacyjnego. Kandydatów, na sześćdziesiąt dni przed upływem kadencji, przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości prezes sądu apelacyjnego, wyrażając o każdym z nich opinię i dołączając opinie kolegium sądu apelacyjnego”.
9) Proponuje się następującą redakcję art. 24 § 1 u.s.p. (pkt 19 projektu): „Prezesa sądu okręgowego powołuje Minister Sprawiedliwości spośród dwóch kandydatów wybranych z grona sędziów sądu okręgowego przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu. Kandydatów, na sześćdziesiąt dni przed upływem kadencji, przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości prezes sądu apelacyjnego, wyrażając o każdym z nich opinię i dołączając opinie prezesa oraz kolegium sądu okręgowego”.
Wyboru kandydatów na stanowisko prezesa sądu okręgowego nie powinno dokonywać zebranie sędziów danego sądu okręgowego, lecz zgromadzenie ogólne sędziów okręgu, a to z uwagi na nadzorcze kompetencje prezesa okręgu także w stosunku do sędziów podległych mu administracyjnie sądów rejonowych. W związku z powyższym sędziowie rejonowi również powinni mieć realny wpływ na wybór kandydatów na prezesa sądu okręgowego. Z podobnych przyczyn wyboru kandydatów na stanowisko prezesa sądu apelacyjnego nie powinno dokonywać zebranie sędziów danego sądu apelacyjnego, lecz zgromadzenie ogólne sędziów apelacji.
10) Proponuje się następującą redakcję art. 25 § 1 u.s.p. (pkt 20 projektu): „Prezesa sądu rejonowego powołuje Minister Sprawiedliwości spośród dwóch kandydatów wyłonionych przez zebranie sędziów danego sądu rejonowego z grona sędziów tego sądu”.
W zakresie podmiotowym, nie jest pożądana, przewidziana w projekcie możliwość kandydowania na stanowisko prezesa sądu rejonowego także kandydata z grona sędziów przełożonego sądu okręgowego. Wyłonienie kandydata z grona sędziów przełożonego sądu okręgowego, a następnie powołanie tego kandydata na prezesa sądu rejonowego, doprowadzi do sytuacji, w której prezes sądu rejonowego będzie dostępny w miejscu urzędowania w ograniczonym zakresie z uwagi na konieczność jednoczesnego wykonywania obowiązków orzeczniczych w sądzie okręgowym, nierzadko usytuowanym w innym budynku sądowym. Taka sytuacja niewątpliwe wpłynie niekorzystnie na bieżące wykonywanie obowiązków prezesa sądu rejonowego.
Za przyjęciem proponowanego brzmienia przemawia dodatkowo treść art. 24 § 1 projektu – pkt 19 („Prezesa sądu okręgowego powołuje Minister Sprawiedliwości spośród dwóch kandydatów wyłonionych z grona sędziów sądu okręgowego przez zebranie sędziów danego sądu okręgowego”. W ww. artykule projektodawca odchodzi od możliwości wyłonienia kandydatów na stanowisko prezesa sądu okręgowego także z grona sędziów sądu apelacyjnego. Skoro zatem prezesem sądu apelacyjnego mógłby być wyłącznie sędzia sądu apelacyjnego, a prezesem sądu okręgowego wyłącznie sędzia sądu okręgowego, to analogicznie – prezesem sądu rejonowego winien być wyłącznie sędzia sądu rejonowego. Nie jest zatem niczym uzasadnione, by sędzia sądu okręgowego mógł kandydować i ewentualnie zostać wybrany na stanowisko prezesa sądu rejonowego. W tym miejscu warto zastanowić się, czy w projekcie nie należałoby uregulować procedury zgłaszania kandydatury na stanowisko prezesa (wskazać np. do kogo należy składać podanie, w jakim terminie itp.). Określenie sposobu i terminu zgłaszania się kandydatów gwarantuje, że zainteresowany stanowiskiem sędzia nie zostanie pominięty w procedurze wyboru.
11) Proponuje się następującą redakcję art. 30 § 1 u.s.p. (pkt 25 projektu): „Kolegium sądu okręgowego składa się z ośmiu członków, wybieranych przez zgromadzenie ogólne sędziów okręgu, w tym czterech sędziów sądu okręgowego i czterech sędziów sądów rejonowych, działających w okręgu sądowym, a także z prezesa sądu okręgowego”.
Z uwagi na kompetencje przyznane kolegium zastrzeżenia budzi ilościowy skład sędziów sądów rejonowych w tym kolegium. Wedle projektu bowiem kolegium miałoby się składać z 5 sędziów sądu okręgowego oraz 3 sędziów sądów rejonowych, a także z prezesa sądu okręgowego. Sędziowie sądów rejonowych mieliby zatem stanowić zaledwie połowę liczby sędziów sądu okręgowego, co stanowi rażącą dyskryminację tych pierwszych. Proponowany przepis stanowi przejaw nieuzasadnionego ograniczenia wpływu sędziów sądów rejonowych na istotne decyzje podejmowane przez kolegium. Rzeczywisty wpływ sędziów sądów rejonowych na podejmowane decyzje byłby osiągnięty tylko wtedy, gdyby udział sędziów sądów okręgowych i sędziów sądów rejonowych w kolegium wynosił 1:1. Nawet w proponowanym powyżej brzmieniu nie jest to możliwe, niemniej jednak zaproponowany skład ilościowy sędziów sądu rejonowego w kolegium wzmacnia ich pozycję.
12) Art. 32a § 1 pkt 5 u.s.p. (pkt 29 projektu) – przepis błędnie zredagowany. Zamiast wyrazu „karany” powinno być „skazany” (konieczna spójność do systemu środków penalnych w obowiązującym prawie karnym). Ponadto sformułowanie „rzestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe” sugeruje, że w zakresie „rzestępstw skarbowych” chodzi także o te przestępstwa popełnione nieumyślnie! (za szeroko). Proponuje się następujące brzmienie: „nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślnie popełnione przestępstwo lub przestępstwo skarbowe”.
13) Art. 32a § 1 pkt 7 (pkt 29 projektu) – również ten przepis został błędnie zredagowany. Mianowicie, po wyrażeniu „ostępowanie” należy dodać wyraz „karne”. Nietrafna jest także sugestia, że „rzestępstwa skarbowe” nie są ścigane z oskarżenia publicznego oraz, że w zakresie „rzestępstw skarbowych” chodzi także o te przestępstwa popełnione „nieumyślnie”. Proponuje się następujące brzmienie: „nie jest przeciwko niemu prowadzone postępowanie o ścigane z oskarżenia publicznego i popełnione umyślnie przestępstwo lub przestępstwo skarbowe”.
14) W art. 37 § 4c u.s.p. (pkt 37e projektu) proponuje się wykreślenie wyrażenia „na wniosek sędziego”.
15) W art. 40 § 4 u.s.p. (pkt 40b projektu) proponuje się wykreślenie wyrażenia „na wniosek sędziego”.
16) W art. 57 b § 3 u.s.p. (pkt 46 projektu) sugeruje się zastąpienie wyrażenia „w okresie ostatnich trzech lat” wyrażeniem „w okresie ostatnich dziesięciu lat”.
Ocena akt nie powinna się ograniczać do ostatnich trzech lat przed obwieszczeniem o wolnym stanowisku sędziowskim. Sędzia ubiegający się o awans do wyższej instancji, a także prokurator, adwokat, radca prawny, czy notariusz, powinien być oceniany z dłuższego, co najmniej 10–letniego okresu czasu swej pracy, a jeśli ma krótszy staż – z całego tego okresu.
17) Wątpliwości budzi propozycja wprowadzenia do ustawy art. 58a-58d u.s.p. (pkt 49 projektu). Należy także zmienić treść art. 58 § 4 i 6 u.s.p. (pkt 48 projektu).
Komisja Konkursowa wydaje się być instytucją, która zupełnie niepotrzebnie generować będzie dodatkowe, niemałe zresztą koszty (diety dla jej członków, obsługa administracyjna itp.). Dotychczasowa procedura związana z powoływaniem kandydatów na stanowisko sędziego (tj. ocena kandydata przez zgromadzenie ogólne, a następnie jego prezentacja w KRS) nie „krzywdziła” reprezentantów innych zawodów prawniczych chcących wykonywać zawód sędziego, o czym świadczyć może choćby fakt, iż w ostatnim czasie niejednokrotnie na stanowisko sędziego powoływano osoby z innych zawodów prawniczych. Nadto podkreślić należy, że decyzję w przedmiocie dopuszczenia osoby „z zewnątrz” do korporacji podejmują jedynie przedstawiciele tej korporacji; nie ma żadnego ciała, nawet opiniodawczego, w skład którego wchodziliby np. sędziowie, a które stałoby na straży równego traktowania kandydatów z innych środowisk prawniczych, starających się wejść do korporacji.
18) Proponuje się, aby po art. 109 po § 1 dodać § 1a w brzmieniu: „§ 1a. W przypadku wymierzenia kary określonej w § 1 pkt 4, sędziego przenosi się na inne miejsce służbowe w sądzie położonym w okręgu sądu, w którym pełni on dotychczas służbę”.
W aktualnym stanie prawnym to Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje uprawnienie do wskazania sądu po orzeczeniu kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 109 § 1 pkt 4 u.s.p. (art. 123 § 3 u.s.p.). wydaje się tymczasem, ze sąd dyscyplinarny powinien mieć możliwość określenia co najmniej okręgu, w jakim będzie się znajdować nowe miejsce służbowe sędziego. Obecnie karę w praktyce wymierza minister (albowiem to on wskazuje sąd) i może on wskazać zarówno sąd w odległości 30 km od miejsca zamieszkania sędziego, jak i sąd odległy o 300 km. Postuluje się zatem, by dokonać zmian w tej materii, przy czym powyższa propozycja jest tylko jednym z kilku możliwych wariantów zmierzających do modyfikacji obecnego stanu rzeczy.
19) Warto rozważyć, czy nie określić minimalnego okresu pracy na stanowisku sędziego, który uprawniałby do uzyskiwania po przejściu w stan spoczynku uposażenia, co nie obejmowałoby oczywiście przypadków przechodzenia w stan spoczynku z uwagi na problemy zdrowotne (chodzi o to, by wyeliminować przypadki przenoszenia się do sądów – na krótki okres, najczęściej kilka lat – osób z innych zawodów prawniczych, tylko po to, by po uzyskaniu odpowiedniego wieku otrzymać zagwarantowane uposażenie.
20) Istotne jest także, aby osoby z innych zawodów prawniczych chcące wykonywać zawód sędziego rozpoczynały swoją pracę od szczebla sądu rejonowego.
21) Należy wyrazić sprzeciw przeciwko wprowadzeniu rozwiązania, by wizytatorami mogli być sędziowie w stanie spoczynku (sędziowie w stanie spoczynku najczęściej nie są już na bieżąco z przepisami i orzecznictwem).
22) W kontekście rozdziału 2a dotyczącego okresowej pracy sędziów należy zwrócić uwagę na fakt, iż – w związku z zawartym w art. 106b § 1 u.s.p. (pkt 66 projektu) odwołaniem do odpowiedniego stosowania art. 37c u.s.p. (pkt 38 projektu) – sędziów sądów rejonowych z założenia wizytować mieliby sędziowie wizytatorzy zajmujący stanowisko sędziego sądu okręgowego, sędziów sądu okręgowego – sędziowie sądu apelacyjnego, podczas gdy sędziów sądu apelacyjnego – sędziowie wizytatorzy zajmujący stanowisko sędziego sądu apelacyjnego (czyli równorzędnego – art. 37c § 2 projektu). Nadto przepis art. 106c § 2 u.s.p. wskazuje, że oceny pracy Prezesa Sądu Apelacyjnego dokonują sędziowie wizytatorzy z innego sądu apelacyjnego wskazanego przez Ministra Sprawiedliwości; przepis ten nie wprowadza natomiast żadnych ograniczeń wyboru wizytatora w stosunku do pozostałych sędziów sądu apelacyjnego, co oznacza, że oceny tej mogą dokonywać (jeśli wziąć pod uwagę fakt, że w sądach apelacyjnych ilość wydziałów jest ograniczona) – koledzy sędziego z jego wydziału. Aby „dyskryminacji” takowej zapobiec:
a) okresowej kontroli pracy sędziów powinni dokonywać sędziowie wizytatorzy z innych okręgów,
b) kontroli pracy sędziów apelacyjnych powinni dokonywać wyłącznie sędziowie Sądu Najwyższego.
23) Analogicznie do kwestii poruszonej w pkt. 4, oceny kandydatów na stanowisko sędziego sądu rejonowego (okręgowego, itp.) powinni również dokonywać sędziowie wizytatorzy z innych okręgów (apelacji).
24) Art. 21 § 1 – 3 projektu – ewidentny brak rozporządzeń do projektu oraz rozporządzeń do innych zmienionych ustaw, i to o znaczeniu podstawowym dla funkcjonowania projektu ustawy nowelizacyjnej, jest rażącym naruszeniem przyzwoitej legislacji i zasad techniki prawodawczej. Oczywiście, w tej sytuacji nie jest możliwe wyczerpujące ustosunkowanie się do całości opiniowanego projektu. W szczególności, bardzo trudno ocenić merytorycznie niektóre rozwiązania projektu np. zagadnienie wzajemnego stosunku treści ustawy i treści cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Rady Legislacyjnej konieczne jest rygorystyczne przestrzeganie, że organ administracji centralnej pragnący rozpocząć procedurę legislacyjną odnośnie opracowanego przez siebie projektu ustawy winien przedstawić jednocześnie komplet rozporządzeń wykonawczych realizujących zawarte w projekcie delegacje ustawowe. Zdaniem Rady Legislacyjnej, rażącym jest także posłużenie się swoistą „rotezą legislacyjną” w postaci zamieszczenia w ustawie bezterminowej klauzuli o zachowaniu w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych („Dotychczasowe przepisy wykonawcze […] zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych […]”.
Na stronie 24 uzasadnienia należy poprawić stwierdzenie, że projektowana ustawa, a nie projektowane rozporządzenie nie jest objęte zakresem prawa Unii Europejskiej.
Konkluzja:
Rada Legislacyjna rekomenduje projekt do dalszych prac legislacyjnych po uwzględnieniu powyższych uwag.
Projekt opinii przygotowali: prof. dr hab. Elwira Marszałkowska-Krześ,
Jolanta Rusiniak,
prof. dr hab. Zygfryd Siwik,
prof. dr hab. Ludwik Florek.
