Menadżerski model zarządzania w sądownictwie w świetle proponowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości zmian ustawy o ustroju sądów powszechnych
Ministerstwo Sprawiedliwości powołując się na Zalecenie nr R(95)12 Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczące zarządzania wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych zaproponowało w przygotowanym przez siebie i skierowanym do Sejmu RP projekcie zmian ustawy o ustroju sądów powszechnych wdrożenie mechanizmów, które pozwoliłyby relacje między organami sądów powszechnych zmienić w „w kierunku modelu menadżerskiego zarządzania w sądownictwie” (Druk sejmowy nr 3655). Projektodawcom z jednej strony przyświecała idea odciążenia sędziów i prezesa sądu od konieczności zajmowania się sprawami administracyjnymi, zaś z drugiej chęć zapewnienia odpowiedniego zaplecza materialnego dla działalności orzeczniczej sądów.
Obecne uregulowania:
Organami sądów powszechnych są m.in. prezesi sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz dyrektorzy sądów apelacyjnych, okręgowych i kierownicy finansowi sądów rejonowych. Z przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych (zwanych dalej usp) wynika, iż prezes kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do dyrektora sądu lub kierownika finansowego sądu.
Do wyłącznych kompetencji dyrektora sądu zaliczono aktualnie zadania z trzech sfer działalności sądu: finansowej (w tym i kontroli finansowej oraz audytu), gospodarczej i inwestycyjnej. Ustawodawca nie definiuje zakresów znaczeniowych tych terminów. Jedynie art. 179 usp w zakresie w jakim udziela Ministrowi Sprawiedliwości ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia w tej kwestii zalicza do pojęcia działalność finansowa m.in.: zasady dysponowania środkami budżetu sądownictwa, zasady i tryb opracowywania oraz zmiany planów finansowych sądów, uruchamianie środków budżetowych, kwestie związanie z prowadzeniem rachunków bankowych sądów, trybów pobierania dochodów i dokonywania wydatków sądów, sprawozdawczość budżetową i finansową oraz prowadzenie działalności inwestycyjnej sądów.
Ustawa usp nie opisuje katalogu zadań dyrektora „ze sfery gospodarczej”. Przyjąć więc należy, iż należą tu czynności o charakterze faktycznym i prawnym mających na celu zapewnienie prawidłowej działalności sądu, przez zapewnienie należytego zaplecza technicznego i majątkowego – nabywanie i zbywanie przedmiotów oraz prawa majątkowych, albo ich obciążanie.
Co do zasady zatem prezes sądu w myśl art. 22 § 1 pkt 1 usp chociaż kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, to nie zajmuje się sprawami z zakresu działalności finansowej, gospodarczej i inwestycyjnej sądów, gdyż te są zastrzeżone do wyłącznej kompetencji dyrektora, bądź kierownika finansowego sądu.
Podział kompetencji w reprezentacji materialnej i procesowej Skarbu Państwa między prezesa sądu a dyrektora jest bardzo klarowny: prezes reprezentuje Skarb Państwa w zakresie związanym z orzeczniczą działalnością sądów (np. w sprawach o odszkodowanie za orzeczniczą działalność sądu, czy w sprawach egzekucji należności sądowych), zaś dyrektor w zakresie finansowym i gospodarczym, kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego.
Dla pełnego opisu wzajemnych relacji między opisanymi wyżej organami sądu dodać należy, iż dyrektor sądu oraz kierownik finansowy sądu podlega służbowo prezesowi sądu, za wyjątkiem zadań związanych z dysponowaniem budżetem sądów na obszarze apelacji oraz sprawowania kontroli gospodarki finansowej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przez te sądy, gdzie dyrektor sądu apelacyjnego podlega bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości, dyrektor sądu okręgowego - dyrektorowi sądu apelacyjnego, a kierownik finansowy sądu rejonowego podlega dyrektorowi danego sądu okręgowego. Dyrektora sądu apelacyjnego, dyrektora sądu okręgowego oraz kierownika finansowego sądu rejonowego, powołuje i odwołuje odpowiednio - na wniosek prezesa danego sądu apelacyjnego, okręgowego albo rejonowego, Minister Sprawiedliwości.
Jakie zmiany w tej kwestii przewiduje projekt zmiany ustawy o ustroju sądów powszechnych:
Administracyjną działalność sądów podzielono na dwie sfery: pierwszą związaną z zapewnieniem odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu oraz drugą sferę dotyczącą zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Zabieg taki uznać należy jedynie z pewne techniczne uporządkowanie katalogu kompetencji organów sądu.
Pierwsza sfera aktywności została powierzona wyłącznej kompetencji dyrektora sądu, przy czym projektodawca opisał te zadania jako dotyczące: zakresu finansowego, gospodarczego, kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, audytu wewnętrznego oraz zwierzchnictwa służbowego i pracowniczego wobec pracowników sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów. W zakresie zadań i kompetencje dotyczących dysponowania budżetem sądów na obszarze apelacji oraz sprawowania kontroli gospodarki finansowej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa dyrektor sądu apelacyjnego ma podlegać, podobnie jak obecnie, bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości, a dyrektorzy sądów okręgowych i rejonowych – dyrektorowi przełożonego sądu apelacyjnego.
Dalej stwierdzono, iż dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w zakresie odniesieniu do powierzonego mienia i zadań sądu.
Druga sfera administracyjnej aktywności sądów została pozostawiona prezesowi sądu. Prezes będąc zwierzchnikiem służbowym sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów danego sądu, powierza sędziom i referendarzom sądowym pełnienie funkcji i zwalnia z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej i dokonuje analizy orzecznictwa w kierowanym sądzie pod względem poziomu jego jednolitości i informuje sędziów o wynikach tej analizy. Dalej projektodawca postanowił, iż prezes kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu.
W sposób specyficzny projekt określa wzajemne relacje tych dwóch organów sądów. Projektodawca założył, iż prezes będąc zwierzchnikiem służbowym dyrektora sądu (z zastrzeżeniem podległości dotyczącej dysponowania budżetem), wykonuje względem niego czynności z zakresu prawa pracy, z wyjątkiem czynności zastrzeżonych dla Ministra Sprawiedliwości, oraz co najmniej raz w roku określa potrzeby sądu konieczne dla zapewnienia warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd zadań orzeczniczych, nie może jednak wydawać dyrektorowi sądu poleceń, zastrzeżonych do jego wyłącznej kompetencji. Dalej ustalono, iż dyrektora będzie powoływał minister na wniosek prezesa sądu. Minister również ustali wynagrodzenie dyrektora i ewentualny przyzna mu dodatek specjalny. Minister odwoła dyrektora z własnej inicjatywy bądź jeżeli ten nie uzyska skwitowania sprawozdania z rocznej działalności sądu udzielonego przez zgromadzenie sędziów apelacji.
Co faktycznie ulegnie zmianie:
Już tylko pobieżna analiza aktualnego podziału kompetencji między dwoma organami sądu – prezesem i dyrektorem, ich wzajemne relacje pozwalają dostrzec istotę proponowanych zmian. Projekt zakłada brak możliwości wydawania przez prezesa sądu dyrektorowi poleceń w dziedzinie związanej z wyłącznymi kompetencjami dyrektora i w zakresie jego podległości służbowej względem ministra sprawiedliwości, czy dyrektora sądu apelacyjnego. Mimo ustanowienia zwierzchnictwa służbowego prezesa nad dyrektorem, tego pierwszego nie wyposażono w możliwość odwołania dyrektora i kształtowania jego wynagrodzenia. Sformułowanie zapisów dotyczących relacji między tymi dwoma organami sądu nie daje odpowiedzi na pytanie, w czym tak właściwie ma się przejawiać zwierzchnictwo służbowe i pracownicze prezesa nad dyrektorem. Dodatkowo, prezesa pozbawiono zwierzchnictwa służbowego nad większością pracowników sądu, a za wyłączną kompetencję dyrektora uznano również ustalenie ich liczby i rozmieszczenia w strukturach sądu, który jedynie w porozumieniu z prezesem podejmuje decyzje w tych kwestiach.
W sposób wyraźny zaakcentowano, to co i tak wynikało z brzmienia aktualnego usp – prezes i dyrektor w zakresie swoich obowiązków posiadają kompetencję do materialnej i procesowej reprezentacji Skarbu Państwa.
Merytoryczne kompetencje w zakresie zarządzania sprawami sądu faktycznie nie uległy jakimkolwiek istotnym modyfikacją. Projektodawca doprecyzował jedynie normy dotyczące kompetencji dyrektora jako organu zajmującego się techniczno - organizacyjną sferą działania sądów. Radykalnej zmianie miałyby ulec przepisy dotyczące relacji służbowych prezesa i dyrektora, oraz pracowników sądowych innych niż asystenci, referendarze czy sędziowie.
Warte zauważenia jest to, projektowane zmiany usp nie dotyczą finansowych uprawnień prezesa jako organu sądu dotyczących należności sądowych.
Nie przewidziano jakichkolwiek zmian w zakresie kompetencji prezesa dotyczącej umarzania, rozkładania na raty czy odraczania terminu zapłaty należności sądowych Skarbu Państwa, chociaż należności te są w chwili uprawomocnienia się orzeczenia sądowego zasądzającego taką należność na rzecz Skarbu Państwa uznawane za dochody budżetowe sądu (art.123 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Projekt nie zakłada również modyfikacji Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie egzekucji grzywien, kar pieniężnych, opłat sądowych i kosztów postępowania w sprawach cywilnych, którego § 3 stanowi, iż polecenie wszczęcia egzekucji tych należności wydaje sąd, czyli Skarb Państwa – n.p. Sąd Rejonowy w Gryfinie.
Mimo tego, iż zasygnalizowane kwestie mają charakter stricte fiskalny i niezwiązany w jakikolwiek sposób ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, to trudno odpowiedzieć na pytanie dlaczego projektodawcy uznali za stosownie pozostawienie kompetencji z zakresu egzekwowania, umarzania czy rozkładania na raty tych świadczeń prezesowi sądu, zaś dyrektora wyposażyli w wyłączne uprawnienie związane z de facto kontrolą rzetelności czynności przedsiębranych przez prezesa. Wszak egzekwowanie tych należności to kwestia wykonania planów budżetowych danego sądu, a tu funkcje kontrolne przysługują dyrektorowi. Być może odpowiedzią będzie tu fakt, iż dochody uzyskiwane przez sądownictwo powszechne z opłat sądowych pokrywają istotną część pozycji planowanych wydatków sądów powszechnych. A dodatkowo, kwestiami tymi zajmują się we wszystkich sądach powszechnych prezesi, przewodniczący poszczególnych wydziałów czy wyznaczeni sędziowie, których należało by zastąpić wykwalifikowanymi prawnikami, np. radcami prawnymi.
Lektura uzasadnienia proponowanych zmian do ustawy o ustawy o ustroju sądów powszechnych zaproponowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości, a dotycząca wprowadzenia menadżerskiego modelu zarządzania sądami pozostaje w rażącej opozycji do tekstu proponowanych zmian. Jedyną jakościową zmianą będzie faktyczne pozbawienie prezesa sądu zwierzchności służbowej nad dyrektorem oraz co istotniejsze nad urzędnikami sądowymi. Projektodawcy umknęło, iż dotychczasowe uprawnienia dyrektora pozwalają mu rzetelną i kompleksową dbałość o materialne podstawy funkcjonowała sądów. I pozostaje mieć tylko nadzieje, iż nowi menadżerowie będą czuć specyfikę swojej działalność – służba wymiarowi sprawiedliwości.
Zbigniew Ciechanowicz
SSO w Szczecinie
[ Dodano: Czw Gru 23, 2010 10:37 am ]
Dzięki. Czy mogę prosić o zmianę tytułu wątku na np. "menadżer sądowy wg MS". Ja tylko opisuję projektowane rozwiązania ... i o wykasowanie potem tego postu.
